前言
党的十八大以来，地处中原的农业大省河南，致力于做好自然资源大文章，深入探索加强政府监管与创新市场机制相结合，做好自然资源保障与开发，做实自然资源治理的体制支撑和制度保障，在新增耕地指标、增减挂钩指标两项政策灵活运用方面，取得了明显成效。
1创设复垦券，破解"死循环"
2016年，原国土资源部下发《关于用好用活增减挂钩政策积极支持扶贫开发及易地扶贫搬迁工作的通知》，规定集中连片特困地区、国家扶贫开发工作重点县和开展易地扶贫搬迁的贫困老区，可将增减挂钩节余指标在省域范围内流转使用。依据该文件，河南省创造性地构建并推出宅基地复垦券制度。
宅基地复垦券，是指符合国家规定条件的集中连片特困地区、国家扶贫开发工作重点县、贫困老区等县和黄河滩区居民迁建县的农村集体建设用地（指可拆旧复垦为耕地的建设用地），扣除自身安置用地后节余的农村建设用地指标（即城乡建设用地增减挂钩节余指标）。
通过创设复垦券制度，实行城乡建设用地增减挂钩节余指标省域内调剂使用，为河南省脱贫攻坚、易地扶贫搬迁和黄河滩区居民迁建开辟了筹资渠道。根据拆旧对象的不同，河南省将复垦券分为两种类型：A类复垦券，是由易地扶贫搬迁贫困户和同步搬迁户所使用的农村宅基地及相应的其他农村集体建设用地，对其拆旧复垦所产生的复垦券；B类复垦券，是对其他农村宅基地及农村建设用地拆旧复垦所产生的复垦券。目前已筹集了230.58亿元，其中A类复垦券分别为河南省4个国家级深度贫困县筹资：台前县5.98亿元、卢氏县5.85亿元、淅川县3.99亿元、嵩县3.96亿元，有效助推了深度贫困县脱贫攻坚工作。
但实践中发现，由于B类复垦券开发前期需要大量资金投入，用以开展土地整治的平整、复垦、道路、水利配套及农业设施建设。在复垦券未实现交易之前，贫困地区政府很难通过自身财力实现有效投入。没有资金投入产生指标，便不能交易。而没有交易，便没有资金，也不能投资产生指标。2016年，原河南省国土资源厅联合河南省发展和改革委员会、河南省财政厅、河南省扶贫开发办公室下发通知，规定对于暂时无法交易的B类复垦券，可由国土开发中心预收储。这项规定是宅基地复垦券制度的再创新，破解了B类复垦券生产、交易的"死循环"。
具体操作上，是原河南省国土资源厅与河南省农业发展银行、河南省国土资源开发投资管理中心签署三方协议，由原河南省国土资源厅搭建政策平台、河南省农业发展银行提供信贷支持、河南省国土资源开发投资管理中心作为自然资源专业投融资机构连接政府与社会资本，通过项目合作开发、指标收储等形式，具体运作实施城乡建设用地拆旧复垦项目。金融机构的介入、国土资源开发投资平台的运作，有效破解了宅基地复垦券制度的实践难题，为自然资源部门以资源政策手段支持脱贫攻坚探索了一条新路。
2统一算总账，做好大平衡
2017年，原国土资源部下发《关于改进管理方式切实落实耕地占补平衡的通知》，鼓励各地要统筹使用好各部门资金，充分发挥引导和杠杆作用，积极创新实施方式，吸引社会资本、金融资本等参与土地整治和高标准农田建设，鼓励农村集体经济组织和农户投工投劳，加大补充耕地资金和人力投入，获得的合理的土地收益。
原河南省国土资源厅在2016年就曾下发过通知、意见，要求有效发挥省国土资源开发投资管理中心投融资作用，对于地方有意愿的，可由省国土资源开发投资管理中心统一组织开展耕地资源整治开发工作；对于部分急需指标收益的地方，可由省国土资源开发投资管理中心负责收储，并将收益提前返还指标来源地。
为此，河南省国土资源开发投资管理中心积极与市县政府联系，进行补充耕地指标的合作开发和收储业务，投资带动当地指标资源的有效开发，确保省级以上交通、水利、能源等基础设施和教育、医疗等民生工程建设项目以及省委、省政府关注的郑州市重点发展区域用地得到及时保障。经过近几年的有效投资带动，河南省已由以前的新增耕地指标紧缺，发展到现在省厅储备库里储备指标规模达到90多万亩，完善了耕地占补平衡管理，为实现先补后占、占优补优提供了制度保障。
3全省统一收储交易，"两项指标"政策成效显著
截至2019年4月，河南省国土资源开发投资管理中心共投资增减挂钩、占补平衡"两项指标"66.81亿元，建设规模67.85万亩，新增"两项指标"23.92万亩，可支配"两项指标"13.68万亩。
一是占补平衡合作开发项目，共投资13.15亿元，建设规模51.67万亩，新增补充耕地指标12.75万亩，可支配补充耕地指标4.82万亩；二是占补平衡收储项目，共投资27.16亿元，建设规模8.07万亩，新增补充耕地指标6.13万亩，可支配新增耕地指标4.87万亩；三是复垦券收储项目，共投资15.44亿元，建设规模2.28万亩，新增复垦券指标2.28万亩，可支配复垦券指标1.7万亩；四是增减挂钩合作开发项目，共投资11.07亿元，建设规模5.83万亩，新增复垦券指标2.77万亩，可支配复垦券指标2.29万亩。
实行复垦券制度以来，河南省A、B券交易总量已达230.58亿元。其中，淮滨县交易量10183亩，交易额18.34亿元；固始县交易量8763亩，交易额16.19亿元。这不仅开发复垦出了大量宝贵的耕地资源，而且为脱贫攻坚以及地方发展筹措了大量资金。
4创设省级自然资源开发资金运用平台，必要且可行
我国地域辽阔，自然资源禀赋条件差异很大，经济社会发展不平衡，各地实行自然资源差别化管理的要求很迫切。在全国一盘棋的政策指导下，充分发挥地方积极性，由各地根据自身特点和可能，审慎创设自然资源开发资金政策，一直是自然资源领域深化改革的重要工作。创设全省统一的自然资源开发资金运用平台，搞活"两项指标"的投融资制度创新和管理创新，不仅在河南是必要的、可行的，其他地区也是可以借鉴的。河南省的探索有以下3个方面的特点：
一是创新思路引领。党的十八大以来，原河南省国土资源厅持续深化土地利用改革工作，逐步形成了创新土地规划、开发、供应、利用方式，完善土地资源配置机制，发挥政府和市场两种作用，激活土地资源要素活力，提升土地资产资本价值，促进生产、生活、生态用地结构和布局不断优化的总体思路。在这一总体思路的引导下，通过运用行政、经济、市场相结合的手段，合理运用政策引导，充分发挥投融资优势，深入挖掘资源潜力，持续开展宅基地复垦券开发收储，并将这一制度创新成果扩大到新增补充耕地指标交易市场，以制度创新破解资源保障难题，有效破解了农村土地开发模式与资金运用的短板问题。
二是财政资金引导。从河南省"两项指标"市场化运作的具体情况来看，把自然资源管理政策与社会资本、金融资本有效对接起来是有广阔发展空间的，实践上也是可行的。"两项指标"本身不是商品，也不是投资品，但是具有投资价值、有市场交易价值，一定条件下是能够获得市场认可和投资者青睐的。然而，要达到这个目的，必须构建平台，注入引导资金，增加市场信息、提高透明度、防范风险。新体制下，自然资源开发工作，更注重国土空间生态保护修复，这样的项目普遍具有任务艰巨、情况复杂、资金需求大、盈利少等特点，财政引导资金更是必备条件。
国土空间生态保护修复项目，一是缺乏充足的项目盈利空间，甚至大部分属于没有盈利的公益性项目，难以吸引金融、社会资本参与。二是运作平台的政策性、经营性目标冲突大，即使是拥有政府背景、追求保本微利的省级运作平台，在选择项目的时候也必须考虑新增耕地率、指标等级等核心要素，如果整体利润不能覆盖管理成本、发生亏损，就更需要绝大多数项目能够达到不低的盈利标准。三是项目策划难，河南省国土资源开发投资管理中心以中央财政联合"两权价款"形成的中央地勘基金，是投资矿业开发类的回报较高领域，也开始面临新增资金与新增项目无法匹配的状况，而国土空间生态保护修复类项目，基本上是微利甚至无利的项目，必须走财政资金引导，在实践中不断探索创新回报资金流形成，超越保本点、赢利点问题。
三是专业平台领航。河南省"两项指标"市场化运作的中枢是河南省国土资源开发投资管理中心。该中心是由河南省人民政府授权成立，由河南省自然资源厅、河南省财政厅共同监管，具有整合资源、储备资源、开发资源、融通资金等重要职能的省级专业自然资源投融资机构。中心于2010年成立，副厅级规格，事业单位法人，实行企业化管理，专业从事土地、矿产及相关金融类项目投资。土地投资类项目涉及河南省全域国土综合整治、土地指标开发和收储、土地信托、一级开发、工矿废弃地整治等。
河南省国土资源开发投资管理中心今年开展的"两项指标"业务，主要通过发挥省级专业自然资源投融资平台的引领作用，撬动金融资本，助力市县政府合理规划，实现土地资源价值最大化。"两项指标"的生产周期有两种模式：一是备案开发，河南省自然资源厅对项目备案后，河南省国土资源开发投资管理中心按照协定收储价格，预先支付指标价款给指标开发者（指标开发县市政府），补充指标开发成本，待指标交易后实现资金回收。二是合作开发，由县市政府提出"两项指标"项目，经过立项审批后，由河南省国土资源开发投资管理中心提供开发资金，当地政府提供资源，合作开发产生的"两项指标"经省自然资源厅备案，并在统一平台交易后实现资金回收。
目前，河南省国土资源开发投资管理中心正在改制组建河南省自然资源开发投资集团。该集团将继续发挥3个作用：一是自然资源投融资专业机构作用，不仅可以组织全省范围的业务，还可以与市县相关机构合作，发挥倍增效应；二是土地资源利用改革的支点作用，改革探索涉及土地资源、能源矿产资源，为深入挖掘自然资源部门职能作用、落实供给侧结构性改革部署、强化节约集约用地机制，探索新路；三是有效实现自然资源供给保障、保护修复，实现可持续利用的主力军作用。自然资源的可靠保障、科学保护和有效治理，离不开制度创新。自然资源有效供给缺口、退化修复资金保障，仅依靠财政资金是不够的，必须探索新的机制。
启示与建议
因地制宜。我国自然资源区域性强，经济社会发展不平衡，各地保护利用自然资源的情况差异悬殊，探索市场机制促进农村土地开发高质量发展，要因地制宜，不能搞一刀切。特别是要给予扶贫攻坚地区和国家级深度贫困县深化改革探索的特殊政策，助力贫困地区脱贫及巩固扶贫成果，加快绿水青山向金山银山的转变进程。
多元融资。一是争取更多的财政资金用于国土空间生态修复；二是优化财政资金使用结构，充分发挥财政资金杠杆作用；三是制定政策吸引企业投资自然资源保护修复整治事业；四是创设自然资源保护修复基金，整合政策资源、财政资金资源、专业机构治理资源，有效实现问题导向与目标导向的对接。
投贷联动。根据自然资源生态保护修复的国家需要和现实可能出发，建立投贷联动的生态保护修复基金是必要的。一是利用自然资源部政策优势，与银行贷款政策相结合，解决项目的债权融资、股权融资，即解决项目贷款主体、第一还款来源和第二还款来源；二是采取PPP或企业自营项目模式，有效避免政府隐性债务的发生；三是部省联动，既有利于发挥国家基金的引导和增信作用，又可以调动地方参与积极性，还能够较好地解决金融机构不愿意为生态保护修复项目融资的难题。
专业运营。国土空间生态保护修复涉及的资金体量巨大、专业性强、种类繁杂，建立省级统一运作平台，实行专业管理十分必要。陕西、河南的自然资源投资探索经验可供借鉴。国家层面，也可以考虑建立"国家自然资源保护修复基金"，采用"母子基金"形式，既可以直接投资重大项目，也可以投资省级或市县级自然资源开发平台。
综合挖潜。投资是为了盈利，这是市场经济的基本规律。国土空间生态保护修复的公益性，必须和自然资源管理中紧俏指标的盈利性挂钩。"两项指标"可交易，广受市场欢迎，其他自然资源开发利用，同样可以设置可交易许可、特许经营、配额交易管理。合理组合自然资源投资品，进一步发挥市场机制配置自然资源的决定性作用。
试点先行。山水林田湖草项目、国土综合整治项目、矿山环境治理项目、蓝色海湾项目，目前多是中央及地方财政资金支持项目。应该加大社会资本参与政策设计，责成有条件的地方加大探索力度，缩短政策成熟迭代周期，加快浙江、陕西、河南、重庆、成都等地成功实践经验的总结和推广。
作者：郧文聚 靳全斌 杨新民
作者分别供职于自然资源部国土整治中心、河南省土地整理中心和河南省国土资源开发投资管理中心
本文来源：《中国土地》第7期
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