坚定信心，执行法律，扎实推进“净土保卫战”

——学习李干杰部长在传达2019年中央经济工作会议精神上的讲话和《土壤污染防治法》正式实施有感

环境保护部环境规划院 孙宁

前 言

2018年12月24日，生态环境部党组书记、部长李干杰主持召开部党组（扩大）会议，传达学习贯彻习近平总书记在庆祝改革开放40周年大会上的重要讲话和中央经济工作会议精神，研究2019年生态环境工作。李干杰部长强调提出，要着重从五个方面把握中央经济工作会议精神，从“坚定信心、保持定力、精准聚焦、协同共进、优化服务”这五个方面，准确把握对坚决打好污染防治攻坚战的决策部署。

2019年1月1日新年的太阳已经升起！从 1月1日起，《中华人民共和国土壤污染防治法》（以下简称《土壤污染防治法》）正式实施。《土壤污染防治法》历经春秋五载终于实施，我国土壤污染防治必将在法律的保障下开始一个新的征程，同时也必将在全社会的共同关注和参与、支持下走向一个新的高度。土壤污染防治是一项长期的艰巨任务，党中央、国务院提出扎实推进“净土保卫战”，正式要一步一步夯实基础，结合我国当前土壤环境管理和污染防治面临的急需解决的现实问题，扎扎实实、一步一步；重点突破，全面带动；恪尽职守，违法必究；实现让老百姓“住的安心，吃的放心”的目标。

本文将上述李干杰部长的讲话要求和《土壤污染防治法》关键内容进行结合，阐述了本人对土壤污染防治领域“坚定信心”、“精确聚焦”和“协同推进”的理解，分析了“土壤污染防治法”中对“坚定信心”、“精确聚焦”和“协同推进”做出的制度安排，以期更好地理解《土壤污染防治法》的精髓和要义。

一、中央经济工作会议精神树立了土壤污染防治的坚定信心

2019年中央经济工作会议对生态文明建设和生态环境保护工作给予充分肯定，为进一步推进污染防治攻坚战各项工作增强了信心和决心。2018年5月召开的全国生态环境保护大会上，正式确立了“习近平生态文明思想”这一重大理论成果，该思想确定了我国“绿水青山就是金山银山”的绿色发展观 、“良好生态环境是最普惠的民生福祉”的基本民生观。《土壤污染防治法》前言中明确提出“土壤污染防治作为重大环境保护和民生工程，已经纳入国家环境治理体系。土壤污染问题已经成为亟需解决的重大环境问题和全面建成小康社会的突出问题”，土壤污染防治已经成为全面建成小康社会、推进经济社会绿色转型、高质量发展的战略性任务，成为带给老百姓福祉和幸福感的重要体现。2018年污染防治攻坚战全面启动，全面打响七个标志性战役，实施四大专项行动，全面推进中央环保督察，强化环保督察巡查，环境质量持续改善，促进发展质量提升取得了初步成效。实践证明，环境治理本身不是在阻碍或者影响经济发展，反而加强环境治理本身就是新形势下经济发展的重要推动力，环境保护必将在推动形成绿色发展方式和生活方式上有更大作为，这是我们环保人必须坚定的信念！

《中共中央 国务院关于全面加强生态环境保护 坚决打好污染防治攻坚战的意见》第一次明确提出“扎实推进净土保卫战”，这是党中央、国务院在土壤污染防治方面做出的战略部署。刚刚生效的《土壤污染防治法》使得我国土壤污染防治各项行动有了法律保障，为“净土保卫战”提供了最为坚强有力的支撑。我们必须坚定信心，在习近平生态文明思想的指导下，在国家污染防治攻坚战的战略部署下，不忘初心，持续发力，扎实推进我国土壤污染防治工作，因为这是民心所愿，这是民心所向，只要我们按照部署一步一步向前，我们的目标就一定会实现。

二、清晰认识土壤污染防治的“精准聚焦”

李干杰部长在讲话中提出“精准聚焦”，土壤污染防治工作必须高度重视“精确聚焦”。土壤污染防治起步晚，全社会意识总体较为薄弱；土壤环境管理基础差，问题多；土壤污染防治技术不够成熟，工程经验较少，工作可以说是千头万绪。在这种情况下，更应该抓紧主要矛盾和矛盾的主要方面，坚持“夯实基础、制度先行、重点突破、示范带动、全面推进”的策略，科学稳步推进各项工作。《土壤污染防治法》对我国土壤污染防治的“精确聚焦”给出了答案，主要表现在：

（1）聚焦建立我国土壤环境质量和风险调查的制度体系。法律已经确定我国土壤环境质量十年一普查、重点区域重点监测、建立国家-省-市、县四级土壤环境质量监测网络的总体任务，特别是近期大力实施的农用地土壤环境质量调查和重点行业企业用地调查的“两查”任务，其目的就是要充分掌握我国土壤环境污染的家底，明确不同风险等级和区域，为突出问题的精确发力创造条件。相信随着上述任务的逐步落实，我国土壤环境管理“家底不清”的突出问题就会得到解决。

（2）聚焦推进在产企业源头防控各项任务的落实。今天我们面临的土壤污染问题，很大程度上是历史原因造成的，是早年企业缺乏污染防治设施和相应的管理造成的。今天在产企业的生产活动也会成为将来土壤污染的原因，今天的在产企业若不重视土壤污染的预警、预防和管控，势必会在将来付出更大的代价，这个历史性教训对于在产企业而言必须牢记！《土壤污染防治法》在我国发布的《工矿企业土壤环境管理办法》规定的八项在产企业土壤环境管理制度基础上，进一步强调了六项制度，包括建立在产企业年度申报制度、土壤污染隐患排查制度、在产企业自行监测制度、企业拆除污染防治制度、土壤污染调查制度和企业退出土壤与地下水修复制度等，并在罚则部分就在产企业未遵守和落实相关制度提出了相应的行政处罚规定和法律责任。上述这些内容作为体现土壤污染“源头防控”原则的重要体现，是《土壤污染防治法》的重要内容。在产企业作为法律的责任主体，应切实认识土壤污染源头防控对企业发展的重要现实意义，树立社会责任感，不要存在走一步看一步的侥幸心理。地方环境管理部门也应鼓励一些条件较好的企业先行先试，逐步带动区域内企业全面遵守。

（3）聚焦落实污染地块的三个名录制度和多部门联动的准入制度。根据我国《土壤污染防治法》，我国建立“疑似污染地块名单制度”、“污染地块名录制度”和“污染地块风险管控与治理修复目录制度”，以及国土、环保、规划、住建等部门联动管理的以保障土壤质量可安全开发利用为目的的准入联动制度。上述四个制度是污染地块土壤环境管理的核心，是切实保障污染土壤全过程管理目标的根本制度，其中“污染地块风险管控与治理修复目录制度”是在《土壤污染防治法》中首次提出的，体现了中国土壤环境管理特色。“污染地块风险管控与治理修复名录制度”仅仅抓紧风险评估、效果评估这两个全过程管理中的关键环节，通过风险评估确定地块是否进入名录，一旦进入名录后，通过效果评估确定是否可以退出名录；通过“一进”、“一出”，体现了全过程环境管理中的重点，有利于落实不同部门之间的联动管理和相互协调配合，有利于在公众监督下通过信息公开，切实保障“净土”再利用，切实保障“住得放心”目标的实现。所以，学习和落实《土壤污染防治法》，必须深入理解污染地块的上述四项制度。

（4）聚焦落实污染农用地的分类管理制度。《土壤污染防治行动计划》中明确建立污染农用地（重点是耕地）的分类管理制度，经过一段时间的实践，证明切实符合我国国情和实际。《土壤污染防治法》将该制度提升到法律高度予以固化，并作为《土壤污染防治法》“分类管理”这一原则的重要体现。当前农用地分类管理的思想在行业内基本达成了共识，近期各地正在实施的农用地安全利用和修复项目上，都能较好的体现“分类管理”的思想。但农用地土壤污染防治从一定程度上说比建设用地更难，其技术性、经济性和操作性较污染地块治理修复而言，有更高的约束要求，“一土一策”的差异性更加明显，同时部分地区在源头尚未截断的情况下实施农用地整治项目，效果是否能维持的风险问题不容忽视。农用地安全利用项目上切忌盲目和跃进，应通过国家示范项目的扎实推进，步步为营，及时总结经验教训，边实践、边总结、边推广，才可以避免走弯路。

三、不同攻坚行动之间的“协同共进”是事半功倍的有利保障

李干杰部长在讲话中提出了“协同共进”，其含义一是要统筹兼顾，避免处置措施简单粗暴；二是要协同推动经济发展和环境保护。

对含义一，我们要认识到土壤污染问题的产生根源在于工业、农业、生活等经济社会活动，大气和水污染防治在一定程度上会将污染物转移进入到土壤，固体废物的污染和不当处置也是造成土壤污染的重要原因，土壤污染防治任务的推进不能与大气、水、固体废物污染防治割裂开来，抛开大气、水和固体废物污染防治工作，会造成土壤污染防治的事倍功半。《土壤污染防治法》提出“源头防控”的原则，并在法律的第三章专门阐述了“预防和保护”的各项任务和要求，就是将要工业生产、农用生产、生活等不同经济活动，以及不同污染物之间作为一个整体，给予系统性设计。《土壤污染防治行动计划实施情况评估考核规定（暂行）》已经发布，其中“涉重金属行业污染防控”、“工业固体废物堆存场所环境整治”、“化肥农药使用量零增长”、“废弃农膜回收利用”和“非正规垃圾堆放点排查整治”等五项内容是落实“源头防控”任务的重要指标，占据了24分的考核分值。考核指标的提出为抓住重点工作提供了方向，包括以持续推进涉重企业污染排放量为核心，以等量置换、减量置换为主要管理手段的涉重企业管理，以量大面广的工业固体废物和非正规垃圾为对象的，规范化堆存和土壤污染预防和修复为目的的固体废物整治，以及以化肥、农药、废弃农膜等农业投入品减量化为目的的农田安全利用。

对含义二，我们要认识到土壤污染防治同样能够发挥推动经济发展方式转变、经济结构优化、增长动力转换的作用，一定会在推动形成绿色发展方式和生活方式上有更多作为，这可以从《土壤污染防治法》确定的制度体现出来。土壤污染强调企业的源头防控，督促企业不断提高工艺技术水平和防控水平，减少污染物的泄露、排放等行为，减少固体废物的产生并提高安全处置水平；提出农业生产活动中要大力减少农药化肥的施用量，大力推广清洁绿色配方；提出减少生活垃圾的产生量，提高生活垃圾全过程管理。还有重要的是，《土壤污染防治法》提出建立省级土壤污染防治基金制度，保障土壤污染防治资金来源。法律中虽然没有明确该基金制度如何建立，如何操作和实施，但从基金本身的性质而言，必将实现在模式可行、收益可行的前提下的基金自我发展和长期运作，这也正是经济发展和环境保护之间协同共进管关系的具体体现。

四、结束语

2019年是新中国成立70周年，是决胜全面建成小康社会、打好污染防治攻坚战的关键之年。2019年的土壤污染防治工作在《土壤污染防治法》的保驾护航下，建议：

（1）首先大力宣传和组织学习土壤污染防治法的思想方针、制度要求，法律责任等，将法律的要求通过多种形式的学习和宣传，深入人心，尤其是企业业主、各级政府部门、土壤环境管理者、土壤修复产业从业者等；

（2）高质量完成农用地调查各项成果的集成和运用，大力推动重点行业企业用地调查任务，在质量审核和纠偏上下功夫，确保重点行业企业用地调查质量；

（3）在落实土壤环境管理各项制度上下功夫，部门联动、履行职责，在土壤污染预防和治理上形成合力。通过信息依法公开，营造良好的重视土壤、保护土壤的良好社会氛围。

（4）继续给予国家和各省级土壤污染防治先行区建设的针对性指导，使得先行区能够走得有特色、有成效、出经验，按照边研究、边实践、边总结、边推广的组织实施模式，有序推进，以引领全国土壤污染防治的进程；

（5）在解决突出的土壤环境问题上下力气，编制国家试点示范项目的组织管理要求和验收评估要求，高标准、高起点，加快工程、技术、材料和装备的模块化、标准化，切实实现风险管控或者治理修复的安全利用目标。

（6）充分发挥各联盟、协会的作用，在解决修复产业发展的共性问题，包括低价中标、计价标准缺失、工程技术经验总结分析不够、模式单一等问题上多下功夫。

土盟简介：中关村众信土壤修复产业技术创新联盟，由中关村国家自主创新示范区内的科研院所、知名高校、环保企业等30余家单位联合发起的、致力于打造具有国际竞争力的土壤修复领域集群体，并积极开展土壤与地下水修复领域的项目示范、技术（装备）推广与应用，力争发展为政府信赖、企业依赖，具有全国影响力的行业权威的平台组织。解决行业发展问题的同时，助力产业发展系。
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