土壤污染防治法律制度解读之“土壤风险管控”丨研究

2018年8月31日颁布的《土壤污染防治法》确立了我国的“土壤污染风险控制（简称风控）与修复”制度。其主要内容包括土壤污染风控与修复的责任主体，工作流程，以及农用地和建设用地风控与修复的具体内容等方面。

一、土壤污染风控与修复的责任主体

1.一般规定

根据《土壤污染防治法》第45条第1款的规定，土壤污染责任人负有实施土壤污染风险管控和修复的义务。土壤污染责任人无法认定的，土地使用权人应当实施土壤污染风险管控和修复。

“污染担责”是土壤污染防治法的六大原则之一。土壤污染责任人是土壤污染风控与修复的第一责任主体，土地使用权人是第二责任主体。那么，什么是土壤污染责任人呢？根据《土壤污染防治法》第4条第2款规定，土地使用权人从事土地开发利用活动，企业事业单位和其他生产经营者从事生产经营活动，应当采取有效措施，防止、减少土壤污染，对所造成的土壤污染依法承担责任。

据此，土壤污染责任人分为两种类型：一为从事土地开发利用活动的土地使用权人，二为从事生产经营活动的企事业单位和其它生产经营者。前者是从权属角度规定，包括了国有土地使用人和农村集体土地使用权人。后者则以从业角度规定，只要企事业单位和其它生产经营者从事生产经营活动就受此款规制，这里的生产经营活动应包含了农业生产经营。识别土壤污染责任人时，需要对此综合把握。我国土地法律制度将土地按照用途的不同，分为农用地、建设用地和未利用地。相应的土地使用权也分为这三类。其中的农用地和建设用地的使用权人则分别从事农业生产和工业等生产经营活动。因此，在实践中，土壤污染责任人有时就是土地使用权人。当然，为了生活需要从事非生产经营活动的居民，不属于本法的调整范围。

对于土壤污染责任人发生变更的情形，我国《土壤污染防治法》第47条规定，土壤污染责任人变更的，由变更后承继其债权、债务的单位或者个人履行相关土壤污染风险管控和修复义务并承担相关费用。本条借鉴了《固体废物污染环境防治法》（简称《固废法》）第35条中责任人变更的规定，当土壤污染责任人发生变更时，由变更后的主体承继相应的法律责任。考虑到实践中自然人也可以成为债的移转的主体。为此，《土壤污染防治法》做出了与《固废法》不同的规定，使变更后承担土壤污染责任的主体包括了个人。

对于土壤污染责任人不明确或存在争议时，我国《土壤污染防治法》第48条规定，农用地由地方人民政府农业农村、林业草原主管部门会同生态环境、自然资源主管部门认定，建设用地由地方人民政府生态环境主管部门会同自然资源主管部门认定。认定办法由国务院生态环境主管部门会同有关部门制定。这意味着，未来我国将会出现土壤污染责任人认定程序和对认定不服或者认定错误的救济程序。但结合《土壤污染防治法》第45条中“土壤污染责任人无法认定的，土地使用权人应当实施土壤污染风险管控和修复”的规定，即使没有从事土地开发利用活动或者从事生产经营活动，土地使用权人都可能最终成为土壤污染风控与修复的责任主体。

需要说明的是，多个污染源并存的情况下，土壤污染责任人并非只是单一主体，可能是多个主体共同承担责任。

2.例外规定

在两种法定例外情形下，政府也是土壤污染风控与修复责任人。其一是根据《土壤污染防治法》第68条规定，土地使用权已经被地方人民政府收回，土壤污染责任人为原土地使用权人的，由地方人民政府组织实施土壤污染风险管控和修复。其二是根据该法第45条第2款规定，地方人民政府及其有关部门可以根据实际情况组织实施土壤污染风险管控和修复。也就是说，如果土壤污染属于历史遗留问题，或者土壤污染责任人灭失又无继承人等特殊情况下，法律授权地方政府根据实际情况组织实施土壤污染风控与修复工作。

二、土壤污染风控与修复的一般流程

1.七项流程

根据《土壤污染防治法》第35条规定，土壤污染风险管控和修复，包括土壤污染状况调查和土壤污染风险评估、风险管控、修复、风险管控效果评估、修复效果评估、后期管理等活动。

从这一规定看，我国的土壤污染风控与修复制度是有明确的范围界定的，包括了从调查到后期管理的七项流程。不在这七项流程之内的土壤污染防治活动不属于法律界定的土壤污染风控与修复的内容。

第一项流程是土壤污染状况调查。调查的主要目的就是确定特定地块中的污染物含量是否超过土壤污染风险管控标准。换言之，就是确定土壤是否存在被污染的现象。如果污染物含量超过土壤污染风险管控标准，那么，土壤污染状况调查报告中就应当包括污染类型、污染来源以及地下水是否受到污染等内容。

第二项流程是土壤污染风险评估。如果土壤污染调查报告显示，土壤已经被污染，那么就需要确认该被污染的地块土壤是否存在风险，是否需要进行风险管控、修复，以及风控与修复的基本目标。因此，实施土壤污染风险评估活动，应当编制土壤污染风险评估报告。土壤污染风险评估报告应当主要包括下列内容：（一）主要污染物状况；（二）土壤及地下水污染范围；（三）农产品质量安全风险、公众健康风险或者生态风险；（四）风险管控、修复的目标和基本要求等。

第三项流程是土壤污染风险管控。风险管控是我国土壤污染防治原则中的第四项。如果通过风险评估，发现所评估地块的土壤污染风险确实存在时，就需要进行风险管控了。换言之，土壤污染防治法上的风险管控除了作为法律原则外，还是土壤污染调查和风险评估的标准，也是土壤污染防治中的一项具体活动。《土壤污染防治法》第12条明确规定，土壤污染风控标准属于强制性标准。以土壤污染状况、公众健康风险、生态风险和科学技术水平，并按照土地用途为基础，国家生态环境主管部门制定国家土壤污染风险管控标准，并加强土壤污染防治标准体系建设。与我国水污染防治法的规定相同，省级人民政府对国家土壤污染风险管控标准中未作规定的项目，可以制定地方土壤污染风险管控标准；对国家土壤污染风险管控标准中已作规定的项目，可以制定严于国家土壤污染风险管控标准的地方土壤污染风险管控标准。地方土壤污染风险管控标准应当报国务院生态环境主管部门备案。2018年6月，生态环境部发布了《土壤环境质量 农用地土壤污染风险管控标准(试行)》(GB 15618-2018)和《土壤环境质量 建设用地土壤污染风险管控标准(试行)》(GB36600-2018)两项国家土壤风险管控标准，GB 15618-2018代替了原来的GB 15618-1995，而且两项标准已经于2018年8月1日起实施。原则上讲，两项标准中规定的风险筛选值就是评价地块是否存在风险的标准；风险管制值就是评价地块是否需要采取风险管控和修复措施的标准。

第四项流程是土壤污染修复。一旦风险评估报告显示，被污染地块超过了风险管制值时，就要进行土壤污染的修复。而且，实施风险管控、修复活动，应当因地制宜、科学合理，提高针对性和有效性。同时，不得对土壤和周边环境造成新的污染。在实施风险管控、修复活动前，地方人民政府有关部门有权根据实际情况，要求土壤污染责任人、土地使用权人采取移除污染源、防止污染扩散等措施。在实施风险管控、修复活动中产生的废水、废气和固体废物，应当按照规定进行处理、处置，并达到相关环境保护标准。如属于危废的，应当依照法律法规和相关标准的要求进行处置。在修复施工期间，应当设立公告牌，公开相关情况和环境保护措施。修复施工单位转运污染土壤的，应当制定转运计划，将运输时间、方式、线路和污染土壤数量、去向、最终处置措施等，提前报所在地和接收地生态环境主管部门。转运的污染土壤属于危险废物的，修复施工单位应当依照法律法规和相关标准的要求进行处置。

第五项和第六项流程是土壤污染风控、修复的效果评估。当风险控制与修复活动完成后，需要提供两个流程的效果评估报告。效果评估报告的必备内容主要包括是否达到土壤污染风险评估报告确定的风险管控、修复目标等。

第七项流程是土壤污染风控与修复的后期管理。后期管理并非必经流程，在风险管控、修复活动完成后，需要实施后期管理的，土壤污染责任人应当按照要求实施后期管理。

2.与土壤污染预防和保护的关系

我国土壤污染防治的原则是预防为主、保护优先、分类管理、风险管控、污染担责、公众参与。预防为主是首要原则。除了国家和地方人民政府要履行土壤污染预防和保护的职责外，涉及土壤污染的单位和个人也负有保护土壤，预防土壤污染的义务。《土壤污染防治法》第三章对此作了专章规定。需要指出的是，土壤污染的预防和保护不是土壤污染风控与修复的流程。当负有土壤污染的预防和保护义务的主体，违反相应的法律规定造成了土壤污染或者未能防止土壤污染的发生时，这些主体才被确定为土壤污染责任人，才会启动土壤污染风控与修复程序。因此，不能将有关单位或者个人的土壤污染预防与保护行为，混同于土壤污染风控与修复行为，否则会干预和影响企业正常的生产经营活动。

三、土壤污染风控与修复的具体内容

依据土地用途的不同，《土壤污染防治法》按农用地和建设用地两种类型，将土壤污染风险管控和修复活动分别进行了具体的规定。

1.农用地土壤污染风控与修复

国家按照土壤污染程度和相关标准，将农用地划分为优先保护类、安全利用类和严格管控类。

（1）未纳入分类管理的农用地

对尚未进行农用地分类管理的地块，政府有关部门在两种法定情形下，应当负责土壤污染状况调查。其一是对拟开垦为耕地的未利用地、复垦土地，地方人民政府农业农村主管部门应当会同生态环境、自然资源主管部门进行土壤污染状况调查，依法进行分类管理。其二是经土壤污染状况普查、详查和监测、现场检查表明有土壤污染风险的农用地地块，地方人民政府农业农村、林业草原主管部门应当会同生态环境、自然资源主管部门进行土壤污染状况调查。而且对土壤污染状况调查表明污染物含量超过土壤污染风险管控标准的农用地地块，地方人民政府农业农村、林业草原主管部门应当会同生态环境、自然资源主管部门组织进行土壤污染风险评估，并按照农用地分类管理制度管理。

（2）纳入分类管理的农用地

对未受污染或受到轻微污染的优先保护类耕地，应划为永久基本农田实行严格保护。在永久基本农田集中区域，不得新建可能造成土壤污染的建设项目；已经建成的，应当限期关闭拆除。

对受到轻度和中度污染的安全利用类农用地，受到重度污染的严格管控类农用地，以及污染物含量超标的农产品产出地块，土壤污染责任人应当承担风控与修复责任。

具体而言，对安全利用类和严格管控类农用地地块，土壤污染责任人应当按照国家有关规定以及土壤污染风险评估报告的要求，采取相应的风险管控措施，并定期向地方人民政府农业农村、林业草原主管部门报告。

对产出的农产品污染物含量超标，需要实施修复的农用地地块，土壤污染责任人应当编制修复方案，报地方人民政府农业农村、林业草原主管部门备案并实施。修复方案应当包括地下水污染防治的内容。修复活动应当优先采取不影响农业生产、不降低土壤生产功能的生物修复措施，阻断或者减少污染物进入农作物食用部分，确保农产品质量安全。同时，在风险管控、修复活动完成后，土壤污染责任人应当另行委托有关单位对风险管控效果、修复效果进行评估，并将效果评估报告报地方人民政府农业农村、林业草原主管部门备案。

2.建设用地土壤污染风控与修复

（1）列入名录的地块

在建设用地污染风控与修复中，对列入建设用地土壤污染风险管控和修复名录中的地块，土壤污染责任人应当按照国家有关规定以及土壤污染风险评估报告的要求，采取相应的风险管控措施，并定期向地方人民政府生态环境主管部门报告。进而，结合土地利用总体规划和城乡规划编制修复方案，报地方人民政府生态环境主管部门备案并实施。也就是说，对列入名录的地块而言，省去了土壤污染状况调查的流程。

（2）未列入名录的地块

尚未列入名录地块的风险管控与修复，需要通过土壤污染状况调查和风险评估的流程，最终确定是否纳入名录。建设用地土壤污染状况调查的法定情形有三种：第一，如果土壤污染状况普查、详查和监测、现场检查表明有土壤污染风险的，地方人民政府生态环境主管部门应当要求土地使用权人按照规定进行土壤污染状况调查。第二，用途变更为住宅、公共管理与公共服务用地的，变更前应当按照规定进行土壤污染状况调查。第三，土壤污染重点监管单位生产经营用地的用途变更或者在其土地使用权收回、转让前，土地使用权人也应当按照规定进行土壤污染状况调查。

对土壤污染状况调查报告评审表明污染物含量超过土壤污染风险管控标准的建设用地地块，土壤污染责任人、土地使用权人应当按照国务院生态环境主管部门的规定进行土壤污染风险评估，并将土壤污染风险评估报告报省级人民政府生态环境主管部门。

进而，省级人民政府生态环境主管部门应当会同自然资源等主管部门按照国务院生态环境主管部门的规定，对土壤污染风险评估报告组织评审，及时将需要实施风险管控、修复的地块纳入建设用地土壤污染风险管控和修复名录，并定期向国务院生态环境主管部门报告。

需要注意的是，风险管控、修复活动完成后，土壤污染责任人应当另行委托有关单位对风险管控效果、修复效果进行评估，并将效果评估报告报地方人民政府生态环境主管部门备案。

综上，《土壤污染防治法》确定了我国土壤污染风控与修复的制度框架，为健全和完善我国的土壤保护与修复体系打下了基础。